1、西方学者是从哪几个角度理解公共行政管理的？
现代意义上的公共行政管理，西方学者 从以下三个角度加以考察的。
第一、从政府的组织结构考察。众所周知，西方现代资本主义国家是按照“三权分立”的原则建立起来的，立法、行政、司法、三者之间互相平衡，互相制约。这种政府构架为从政府的组织结构方面考察公共行政管理的涵义奠定了基础。由此，西方学者所说的政府概念可以从广义和狭义两个方面去理解。从广义上看，公共行政管理是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政管理学者菲利克斯·尼格罗和劳埃德·尼格罗认为，公共行政管理“包括所有三个部门—执行、立法和司法—以及它们的相互作用”。从狭义上看，公共行政管理就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政管理学者W·魏洛比是持这一观点的代表，在他看来，行政管理是政府组织中行政机关所管辖的事务。
第二、从政治与行政关系的角度加以考察。美国行政管理学者古德诺认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。这就是通常所说“政治、行政二分法”。
第三、从管理的角度来加以考察。据此，公共行政管理被视为一种协调众人力量达到共同目标的活动。美国行政管理学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，这七个方面就是指的行政管理的职能。H·西蒙也认为：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”
以上三种分析思路都有其合理之处。第一种定义指出了公共行政管理的主体，尽管对这一主体尚存争议；第二种定义指出了行政与政治相比时所具有的地位，并明确表明了行政的执行性特点，即执行国家意志，而在现代民主国家，这一国家意志通常是由立法机关确立的。第三种定义则指出了公共行政管理活动所具有的一系列特征，这对于从技术角度去理解和研究行政管理活动很有裨益。
但这些定义也存在着一些缺陷。第一种定义尽管指出了公共行政管理的主体，但对客体的说明却比较含糊。第二种定义事实上在提出不久就受到批评，理由之一是政治和行政是不能分离的。第三涉及行政管理的技术特征而忽视了它的特定客体。
2、回答公共行政管理的涵义，并作简要分析。
公共行政管理是指国家行政机关依法行使公共权力，对社会公共事务进行的管理活动。这一概念包括三层涵义：一是公共行政管理属于国家的管理活动，是代表国家的意志，运用国家的权利对国家政务和社会事务的管理。但它的主体不是国家管理的全部，只是其中的一部分，即国家行政机关。由此，非国家行政机关，如立法机关、司法机关、政治党派、政治团体等等不是公共行政管理的主体，它们活动不是公共行政管理活动。二是公共行政管理的客体是社会公共事务。这一特性一方面确定了国家行政机关的管理范围，另一方面也既定了国家行政机关的管理范围。国家行政机关只在对公共事务的管理方面具有权威性，它不能管理私人事务，如企业具体的生产经营活动；个人的由其偏好所支配的私人性事务等。三是现代行政管理活动都必须依法推进，而且必须是有效的。依法就是政府必须以它的法定身份、法定权力和程序进行活动。有效既指国家行政机关的管理活动既要依法展开以获得合法性基础，又要讲求行政系统内部的成本—效率分析并达成社会系统的公平。
3、简述公共行政管理的基本特点。
（一）
公共行政管理运用的是国家权利，具有较强的约束性和强制性。
（二）
公共行政管理必须依据国家法律实施管理活动，具有很强的执法守法性。
（三）
公共行政管理既执行阶级统治的政治职能；又要履行社会管理职能，既具有阶级性，又具有社会服务性。
（四）
公共行政管理作为国家管理的重要组成部分，其管理活动内在的客观规律。
4、简要回答公共行政管理学的基本特征？
公共行政管理是一门实践性、操作性较强的应用学科，其主要特征表现在以下几个方面：
（一）
政治性与社会性
公共行政管理学是国家政府管理政务和社会公共事务的科学，它首先要为国家的统治阶级服务，要维护国家的利益，语言鲜明的政治性。同时，它又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，为社会服务，所以具有社会性。它的一般管理规律和方法，为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。
（二）
理论性与应用性
公共行政管理学的范畴、原则、原理等，都有较强的理论性，具有完整的科学体系。同时，它又有具有的管理模式、手段和方法，应用性和实践性很强，使这门学科具有鲜明的时代感和活力。
（三）
综合性和独立性
公共行政管理学是一门综合性、交叉性的学科，他广泛运用了政治学、法学、管理学、社会学、经济学、系统论等基本原理。但它又具有独立的研究对象、范畴、体系，构成一门独立的学科。
（四）
规范性和权变性
公共行政管理学揭示的行政管理规律、管理原则、机制、程序、方法等均具有规范性。但是决定行政管理科学化的因素是多元的、多变的，因此，随着社会的不断进步，经济的发展，行政管理学时刻都要经受日新月异的现实生活的检验，不断改革与创新，以推动学科本身的丰富和发展。
5、回答早期行政管理学研究的特点。
早期行政管理学吸收了泰勒的科学管理理论和方法，主要探讨了权利的合理分配、组织机构的建立健全、工作方法的标准化、管理程序的制度化等问题。其特点是：注重机械效率和组织的静态面，忽视社会效益和组织的动态面；强调组织内在要素和人的物质利益，忽略了外在环境的作用和人的心里因素。这反映出行政管理学还处在初创阶段，还未成熟。
6、简要回答新公共管理理论的特征。
新公共管理理论有以下特征：第一，偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而是以输出为取向。第二，引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。第三，以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。第四，政府的某些功能通过市场机制而承包出去。同样，政府干预的减少成为一种趋势。第五，把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。第六，在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高工作纪律，以较少的成本提供更多的公共服务。第七，在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。总之，新公共管理理论强调市场化、企业化的管理取向，以达到提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高质量的目的。一句话，以企业精神改造公营部门。
7、戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》是如何勾画未来政府的蓝图的？
戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》这本被称为20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图中，提出了以企业精神改造公营部门和塑造新政府的十条原则：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制引入到提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不是浪费的政府；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。
8、什么叫行政环境，它具有哪些特点？
行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接的或间接地作用和影响行政活动地客观因素的总和。行政环境是一个复杂的开放系统，是由诸多环境因素组成，因而构成自身的许多特点：
（一）复杂性和多样性
行政环境因素可谓无所不包，有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有国内的，也有国际的。这些众多因素构成了类型不同又相互联系的子系统，它的表现形式既复杂又具有多样性的特点。
（二）差异性
行政环境的差异性表现在许多方面，一个国家尤其是大国，其地理位置、地形地貌、气候资源等等自然条件的差别是很大的。其社会条件包括经济发展、民族文化、历史传统也具有不同特点。因此，在行政管理上就形成了一定的特殊性。国与国之间行政环境差别就更大，这是人类文明发展多样性的表现形式之一，它造就了各国行政管理风格的差异性。
（三）变易性
从历史发展角度看，行政环境经历了巨大的变化。无论是自然界自身的变异、人类对自然的改造，还是社会制度的进化和革命，莫不如此。客观环境的变化是其内在规律所致，这种变化必然影响行政管理诸因素的变迁。
9、简要回答里格斯行政模式理论的基本内容。
里格斯运用“结构功能分析法”在研究经济—社会环境对行政管理的影响的基础上，将世界各国划分为三类行政模式，这对我们研究行政环境是十分有意义的。
（一）融合型
这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基础是农业生产力；政治与行政不分，权力来源君主；实行世卿世禄的行政制度；政府与民众较少沟通，官吏高于民众成为特殊的社会阶层；行政风范带有浓厚的亲族主义色彩；政府管理的事务以土地的分配和管理为主；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
（二）衍射型
这是工业社会的行政形态。其特征是，经济基础是美国式的自由经济或原苏联的管制经济。在自由经济模式下，社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节；民众的思想和行为直接影响政府决策；行政风范体现平等主义。在管制经济模式下，社会经济行为实行政府绝对控制的计划经济；政府管理职能偏重于经济，忽视社会服务性管理；民众听命行事，政府与民众存在隔阂。二者共同的特征是：社会高度的专业化，因而行政管理的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。
（三）棱柱型。
这是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政形态。它既具有农业社会行政形态的一些特征，又具有工业社会行政形态的一些特征。具体特征是：政府的制度、法规不健全，已有的仍不能实际起到约束和规范作用；形式上虽抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠存在。
10、行政生态学提出了主要提出了哪些新的行政理念？
从理论方面来看，行政生态学研究提出了一系列新理念从而丰富了行政管理学研究的内容。这些新理念包括：
整体系统的行政观。行政生态学认为，正如一切物理系统、生物系统和社会系统，行政系统也是由相互依存的次级系统构成的整体。这个整体不是各个次级相加之和的混合物；而是次级系统与次级系统之间以及各次级系统与系统整体之间休戚与共、脉息相通的有机体。任何一个次级系统和性质和功能发生变化，都有可能导致其它次级系统的性质和功能发生变化，甚至可能导致整个系统的性质和功能发生变化。
生态适应的行政观。任何有效的行政系统都必须具备两种相反相成的功能：维持功能和适应功能。维持功能用以保持系统的团结、持续与平衡以及内部各次级系统的统一与协调。二是适应功能，强调整体系统要能与外界系统作有效的配合与适应，保持系统本身与环境的生态平衡。前者是一种保守力量，旨在防止后者行政系统因变化过速而导致的瓦解和崩溃；后者是一种进步力量，使行政系统本身与外界环境作出与时俱进、因地制宜、随机应变的适应，推动行政系统的发展。在行政发展中，这两种力量都应该发挥作用，如果过分强调维持功能，可能导致行政系统的僵化而不能适应环境；如果过分强调适应，可能导致行政系统变迁的程度和频度超过了系统本身所能承受的限度。无论哪一种情况出现，都可能导致行政系统的瓦解。
功能开放的行政观。任何系统都具有一定的功能。行政系统是功能开放的系统，它接受环境的输入并加以转换，形成对环境的输出。行政系统的输出作用于环境导致环境发生新的变化，并形成新的输入，行政系统通过反馈和转换机制形成新的输出。因此，功能开放意味着行政系统和环境之间输入和输出的不断循环。
输入指环境对行政系统所提供的人力、物力、财力、资源、支持、要求、意见等。转化指行政系统对输入的认知、研究、分析、判断和决策等。输出包括产品、服务、政策、方案、施政等。新情势是社会接受输出后形成的新的社会环境。反馈指行政系统对新情势的认知及行为的调整。因此，功能的开放性意味着行政系统与环境之间的输入—转换—输出，并通过行政系统的反馈机制使这一过程无限循环往复。
稳进发展的行政观。行政系统通过从环境中的输入和转换以适应环境，通过输出改造环境。在这一过程中，行政系统的维持和适应功能都能够得以实现。因此，行政生态学认为，任何行政发展都体现为一种稳进发展的过程。
11、简要回答行政管理与行政环境动态平衡的特点？
行政管理与行政环境动态平衡的特点。（1）综合平衡。这种综合平衡表现为，既要从自然形态的物质、能量和信息的输入和输出的关系来考察，又要并且主要地是从政治、经济、精神文明等社会关系和思想关系方面来考察。行政管理和行政环境的动态平衡关系既表现为量，又再现为质；既表现为效率，又表现为公平。（2）动态平衡。行政管理更重视普遍的、全局的和宏观方面的行政环境，着重宏观管理。越是高层的行政管理，越是把注意力放在宏观方面。所以，行政管理和行政环境的动态平衡主要地表现为宏观的平衡。（3）暂时平衡。在行政管理基本适应行政环境的条件下，行政系统具有自我调节、自我完善的能力，对局部的、暂时的不平衡能及时有有效地进行调整，使总体球状物的格局得以保持。当行政管理与行政环境的不相适应和矛盾斗争已经超出行政管理的调节能力所能随的程度时，日益尖锐的不平衡和矛盾斗争已经不可能在保持原有平衡关系的条件下获得解决，这就到了必须要根本改革或彻底瓦解行政系统的时候了。
12、简要回答行政管理和行政系统相互作用的基本内容。
行政管理和行政环境之间的是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和作息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要的提出和需要的满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
13、试论行政管理和行政环境的相互关系。
（一）行政管理和行政环境的辩证关系
行政环境是行政管理赖以产生和发展的基本条件，它决定、影响或制约着行政管理目标的制定、机构设置、机制运行和活动方式的选择等。简单地说，有什么样的行政环境，就必须在或必定有什么样的行政管理。行政管理在适应行政环境的同时，又能动地利用和改造行政环境，而不是完全被动地消极地适应。这种辩证关系具体表现在以下几个方面。
第一、行政环境决定、制约行政管理
经济基础决定上层建筑。行政管理系统是上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关。行政管理的根本性质、基本原则和职能内容，实际上由行政环境决定的，行政职能、行政体制、行政方式、行政决策、财务行政、人事行政等都要受到行政环境的制约。具体要求是：１，行政管理要适应行政环境的性质。适应行政环境的是要适应这一国家的政治和社会制度，建立之相适应的行政管理体制和管理思想。行政管理是适应一个国家及其不同历史时期行政环境性质的产物。２，行政管理要适应行政环境的现状。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区，其发展水平存在着很大的差异。行政管理本身没有严格的好与坏的区分，只有适应其现状的行政管理才是最理想的行政管理，这是行政生态平衡的基本要求之一。３，行政管理要适应行政环境的发展方向。行政管理就是在对行政环境不断变化的认识、把握和调整中达到平衡和适应的。
第二、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理对行政环境的利用和改造，表明的是行政管理对行政环境的反作用。行政管理是国家行政机关行政国家行政权力，对国家事务和社会公共事务进行依法管理的活动。所以，行政管理对行政环境的作用也符合恩格斯关于国家权力对经济发展的反作用的论述。为此，我们也可以把行政管理对于行政环境的反作用归结为：当行政管理沿着行政环境发展方向发生作用时，对行政环境特别是经济、政治、文化等环境的发展就起积极的推进作用；当行政管理沿着与行政环境相反的发展方向发生作用时，对行政环境的发展就起阻碍的消极作用。由此可以看出：行政管理的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展，在于它对行政环境的能动的改造。这种能动作用具体表现为：（1）行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，对所面临的问题，制定相应的决策、制度和办法，并迅速有效地加以实施。行政管理主体面对各种有利、不利的行政环境条件，能够进行价值权衡，充分利用现有的条件，选择正确的行政目标，制定科学的决策方案，采取切实有效的措施，实施各项行政规划和行政战略，达到改革行政环境的目的。这是沿着行政环境的同一方向所发挥的积极作用。（2）行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自学地纠正不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式。行政管理主体通过行政环境不断提供的积极因素，审时度势， 修正其所制定的政策、措施，使之不断完善，更好地适应行政环境的要求。这是行政管理对行政环境能动作用的突出表现。（3）行政管理对行政环境的能动作用，还表现在消极方面，即沿着行政环境的相反方向，起阻碍和破坏作用。
（二）行政管理和行政环境的动态平衡
行政管理与行政环境动态平衡的必要性。行政管理与行政环境的动态平衡，是行政管理与行政环境相互作用的必然过程，是行政管理系统存在和发展的必要条件，也是行政管理具有活力和效率的重要前提。
行政环境不是一成不变，而是始终不断变化的动态过程之中。行政管理对其适应的过程实质上又是不断变化的过程。因此，行政管理与行政环境之间的平衡是相对的、暂时的。平衡预示着新不平衡、不适应，不平衡、不适应又预示着新的平衡和适应。这种动态平衡主要是指：行政管理符合行政环境的基本性质，首先是符合社会环境特别是社会制度的性质；行政管理适应行政环境的现状和发展水平；行政管理适应行政环境的发展方向。
行政管理与行政环境动态平衡的特点。（1）综合平衡。这种综合平衡表现为，既要从自然形态的物质、能量和信息的输入和输出的关系来考察，又要并且主要地是从政治、经济、精神文明等社会关系和思想关系方面来考察。行政管理和行政环境的动态平衡关系既表现为量，又再现为质；既表现为效率，又表现为公平。（2）动态平衡。行政管理更重视普遍的、全局的和宏观方面的行政环境，着重宏观管理。越是高层的行政管理，越是把注意力放在宏观方面。所以，行政管理和行政环境的动态平衡主要地表现为宏观的平衡。（3）暂时平衡。在行政管理基本适应行政环境的条件下，行政系统具有自我调节、自我完善的能力，对局部的、暂时的不平衡能及时有有效地进行调整，使总体球状物的格局得以保持。当行政管理与行政环境的不相适应和矛盾斗争已经超出行政管理的调节能力所能随的程度时，日益尖锐的不平衡和矛盾斗争已经不可能在保持原有平衡关系的条件下获得解决，这就到了必须要根本改革或彻底瓦解行政系统的时候了。
（三）行政管理和行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间的是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和作息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要的提出和需要的满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
14、行政职能具有哪些特性？
行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而有的职责和功能。简言之，即行政活动在国家、社会生活中所起的作用。国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能等，行政职能是整个国家职能体系的重要组成部分。
行政职能有其自身的特点，它同国家的其它职能有着明显的区别，行政职能主要具有下列特性：
（1）、执行性。从行政与立法的关系上看，行政职能是一种执行性职能，行政职能的行使是以国家为后盾的，与其他非国家活动的管理相比，它具有明显的代表意志的权威性。
（2）、多样性。行政管理的范围涉及国家和社会生活的方方面面，因此，行政管理的职能也是多种多样的，既包括政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能，又包括运行过程中的决策、组织、协调、控制等运行职能。管理层次还有高、中、低层次行政职能之别等。
（3）、共同性。任何类型国家的行政职能，都是为了实现其国家利益和满足社会发展的需要，都包括政治职能、经济职能和社会职能。从政府对国家社会生活诸领域所进行的管理活动的过程和方式看，都具有计划、组织、协调、控制和监督等动作职能。这是由行政管理活动自身内存的普遍规律性所决定的。
（4）、动态性。行政职能不是静止不变的，而是发展变化的，随着行政环境的变化，行政职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然会发生变化。适应变化和发展的需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。
15、简要分析行政职能在行政管理中的地位和作用。
科学地认识和确定行政职能，对于搞好行政机构设置和改革具有重要意义。
首先，行政职能体现着国家行政管理的性质和方向，是国家行政管理活动的依据和前提。只有明确了行政职能，国家行政管理才有明确的方向。
其次，只有掌握了政府活动在国家和社会生活中应该发挥的作用，准确地界定了政府的职能，才能根据各部门机构的职责和功能配备相应的行政人员和领导。
再次，行政职能决定着行政组织的设置、规模、层次、数量、编制及运行方式。行政机构必须随着行政职能的变化而调整。行政运作职能是行政活动过程自身内在规律的概括，反映着各个行政管理环节的先后顺序及其有机联系。行政管理的全过程，包括计划、组织、协调、控制以及监督等，都是行政职能的具体表现。只有按照行政运作职能推进行政管理，才能保证行政管理运行机制的科学化、程序化。
最后，行政职能的圆满实现，意味着整个行政管理系统运转畅通，效能良好。因此，行政职能的实现程度，也是检验各项行政活动有效程度的标志。
正确认识行政职能，是揭示行政管理规律的出发点，研究行政管理一般以研究行政职能的逻辑起点。通过对行政职能的研究，揭示基本职能和运行职能之间的关系，正确理解行政职能的性质内容，范围和作用，从而合理地调整行政机构，改变行政管理的方式，协调行政管理诸要素之间的关系，正确的实施行政管理活动。对行政职能的错误理解，必将导致行政管理的变异和失败。
16、试论我国政府行政职能的转变？
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）行政职能转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
我国原有的政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事情。本来应该是由企业管的事、市场管的事、社会团体和中介组织管的事，都由政府建立一定的行政机构，并依靠行政手段进行管理。把过多的社会责任和事务矛盾都集中在政府身上。随着我车经济体制改革的深入开展，对外形式主义的不断扩大，宏观调控体系框架的初步建立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在配置中的基础性作用明显增强。在这种社会历史条件下，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度。经济体制改革和社会主义市场经济的发展，对现有的政府职能形成了严峻的挑战，政府职能的转变被提上议事日程。
（二）行政职能转变是实行行政职能合理配置的根本途径
我国在计划经济体制下形成的原有的行政职能体系，是以高度集中统一为特色的职能体系，政治统治职能过强，社会管理职能太弱；微观管理功能太强，宏观管理功能太弱；政企不分，政事不分，职能内容庞杂，运行紊乱；内部职能分解过细，职能定交叉重复，造成扯皮推诿。因此，只有切实转变职能，理顺关系，才可能实现政府职能体系的合理配置，才能明确划分各管理主体的职责权限。
（三）行政职能的是机构改革的重要前提和基础
行政职能的是机构改革的重要依据。政府机构改革包括：科学分解、重新确定政府的各机构职能，合理划分和机构权限，调整设置政府机构，合理配置使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，粒状多余机构和官员。因此，政府机构改革并不是简单的搞撤减、合并、而是要转变政府行政职能，在转变职能的基础上，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强。过去的机构改革由于没有抓住职能转变这个基础，都没有收到预期的成效。
二、我国行政职能转变的基本内容
（一）职能重心的转移 改革开放以前，政治统治职能是行政职能的主要方面，社会管理职能几乎没有得到体现。重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实现了行政职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。
（二）职能方式的转变 随着行政职能重心的转变，行政职能的实现方式也发生了转变。这种转变体现在：1、从运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。2、从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。推动“政府调节市场，市场引导企业”的经济运行新格局的形成。（3）从重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机地结合起来，并强调计划和市场都是资源配置的手段，为政府职能方式的转变指明了方向。
（三）职能关系的转变 职能关系指的是不同的管理职能该由夜来行使以及管理主体之间的职责权限如何划分。分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，行政职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能，就是要理顺上述关系。
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。如何正确处理好中央与地方、上级与下级政府之间的关系，这是我国行政管理中的一个重要问题。过去，权力过分集中于中央、集中于上级，形成了头重脚轻的职能架构，难以发挥地方和基层的积极性。同时，中央既管宏观又管微观、既管行业又管企业，整个国民经济的宏观调控职能和微观调控职能交叉混合，没有中间层次、中间环节，造成了“一管就死，一放就乱”的局面。中央与地方的关系，在实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。中央政府代表着国家的整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。因此，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，在具体内容上，就是指各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性
（2）理顺政企关系。理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。(1)把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。(2)把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。(3)实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。调整、理顺后的政企关系是：政府按投入企业的资本享有所有者收益，对企业的债务承担有限责任；向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏善，负责企业主要领导干部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对固有资本风有保值增值的责任，不损害所有者的权益。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，同时，也运用法律和一些必然的行政手段。
（3）理顺政府与市场的关系。单纯的自由市场经济不能实现市场经济的均衡运行，过分强调政府干预又会使经济推动效率和省略。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事情。社会主义的市场经济的宏观调控是以市场为基础，主要用来弥补市场调节之不足，纠正市场调节的缺陷。在这种职能下，政府应该采取的具体措施包括：打破地区、部门侵害和封锁，建立和完善平等竞争、规则健全的统一市场；搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系的发育和完善；发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争。
（4）理顺政府与社会的关系。在传统的计划经济体制下，几乎社会的一切功能和事务矛盾集中在政府肩上，政府甚至包揽了大部分私人事务。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，从而切实实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织去行使。政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”和公共服务的供给，管理好社会的公共事务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此，要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府，大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。为了实现这三大转变，有效地处理好政府与社会的关系，在具体措施上，政府必须培养社会的自治能力，大力培育社会中介组织，政府及其有关部门要为社会中介组织的发展提供生存空间，减少政府及其有关部门输的有关中介事务；加快社会保障制度改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系。
（5）理顺政府内部各职能部门的关系。要对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。
17、简要回答构成行政组织有哪些主要的构成要素？
构成行政组织的要素主要有：
（1）行政组织目标。所有的行政组织都要根据其职能提出明确清晰的组织目标，作为整个组织活动的方向。行政组织目标是由总目标及各个分目标构成的目标体系。总目标是根据组织的职能和总任务确定的，分目标是根据总目标的要求、组织各部门和所属机构的任务层层分解确定的
（2）权责体系。行政组织是一个纵横交织的权责体系。必须合理划分权力和职责，确定合适的行政体制，研究分权和集权的部门、层级和适度点，以保证机构设置合理，行政效能高。
（3）机构设置。机构设置问题是行政组织的核心问题，是决定行政效率的关键。行政组织的机构设置，要根据行政组织的目标和职能、国家的有关法律和法规，按照一定的程序进行。设置科学、合理的行政组织机构，才会真正成为行政活动和行政权力的载体。
（4）公务职位。公务职位就是行政组织职位。职位是构成行政组织的基本要素之一。职位主要由职权、职责和职务等集合而成。实行科学的职位分类，正确确定职位、职数、职级、职责等，是明确行政人员责任，防止职责不清，激励人员提高效率的科学方法，也是减少行政组织冲突的有效措施。
（5）行政人员。行政人员是各类公务员和行政组织内各类服务保障人员的总称。行政人员是行政组织的又一个基本构成要素，也是行政组织的主体。行政人员在组织里的特殊地位决定了行政人员要具有高素质。要从智能互补、专业类别、年龄气质等方面保证行政组织有一个合理的人员结构，确保行政组织精简高效。
（6）组织法规。从宏观上讲，我们要依法行政，从行政组织机构设置、权力划分到行政人员的行为规范等，都要有法可依．从行政组织内部来看，也要有一定的规章制度，以确保行政组织的正常运行和行政权力的正确行使。行政组织法规是否完善，是衡量行政组织是否健全的主要标志。
18、根据行政组织的功能，行政组织可以划分为哪几种类型？每一类型的主要功能是什么？
根据行政组织的功能，行政组织大致可以分为以下五种类型：
（1）领导机关。领导机关也称首脑机关，是一个行政组织的领导中枢和决策中心。领导机关的最重要成员是行政首长，如总统、总理、省长、市长、县长等。行政首长具有法定的领导地位和领导权限，并负有相应的领导责任。领会见去的组织形式各国差异很大，如美国按惯例由总统主持，有副总统及各部部长参加的内阁会议；英国由首相主持的内阁会议等，都是政府的领导机关或称政府的领导班子。我国国务院的领导机关，是在总理领导下的由副总理、国务委员及各部部长参加的国务院全体会议和由总理、副总理、国务委员、秘书长组成的国务院常务公议。地方各级政府也有其相应的领导机关。领导机关是行政组织的中枢，它统辖全局，运筹决策，是决定政府效能的关键。
（2）职能机关。职能机关是指各级政府管理业务和社会事务的机关，通称为业务部门，如国务院的部、委、办以及直属单位，地方政府的厅、局、委、处、科等。职能机关在领导机关的领导下，负责组织和管理某一方面的行政业务和社会事务。它的主要任务是贯彻执行领导机关的方针、政策、决定和指示；领导其管辖范围的业务、社会事务；指导下一级政府中相同业务部门的工作和相关业务。职能机关通过行使管理职能，为实现组织的总目标服务。